CONTRATOS ADMINISTRATIVOS NA LEI 8

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS NA LEI 8.666/93:

NOVE CAUSAS PARA A ELEVAÇÃO DO SEU VALOR

Ivan Barbosa Rigolin

ibrigolin@uol.com.br

I - O título é eloqüente o bastante para dispensar introduções explicativas ou intróitos ao tema: apenas interessou neste momento focar as possíveis causas, todas expressamente previstas, admitidas e contempladas na Lei nº 8.666/93, de aumento do valor dos contratos administrativos. E ao que parece, e até este momento da história, são em número de nove, como se examinará ([1]).

Este assunto um dia despertou a atenção dos aplicadores da lei nacional de licitações, e desde então só fez crescer aquela atenção, já que ao fim e ao cabo licita-se alguma coisa para se a contratar, e não por diletantismo ou terapia ocupacional das entidades públicas; então, o valor do contrato, e todas as suas implicações e correlações, passa a ser sempre o foco da atenção máxima de todos quantos envolvidos, de dentro e de fora da Administração, no negócio que se celebrou.

O principal objetivo deste rápido estudo - não declarado no título, e talvez nem sequer suspeitado pelos autores da lei ao início - é entretanto o seguinte: demonstrar, por causa das cumulatividades (majoradoras de valor) admitidas pela lei, o tremendo e por vezes insuspeitado alcance de um específico acréscimo possível de valor, aquele previsto no § 1º, do art. 65, da lei de licitações, de até 25% no valor dos contratos que não de reforma, ou do acréscimo de até 50% nos casos de reformam, que a lei permite à Administração impor unilateralmente ao contratado. Vejamos.

II - Sem qualquer espécie ou pretensão de ordem pelo critério que for, estes são os - detectados até o momento - motivos de possíveis acréscimos de valor nos contratos administrativos regidos pela lei nacional das licitações e dos contratos administrativos:

a) prorrogação, prevista no art. 57, I e II, e §§ 1º e 4º;

b) extensão (art. 57, IV);

c) reajuste (art. 40, XI);

d) atualização financeira (art. 40, XIV, c);

e) penalização (art. 40, XIV, d);

f) variação cambial (art. 42);

g) diferimento do preço no tempo, à base de um fator conhecido e outro desconhecido (sem previsão específica na lei, mas possível como se examinará);

h) revisão (art. 65, II, d);

i) revisão (art. 65, inc. I, als. a e b, e § 1º).

Cada uma dessas ocorrências, legalmente previstas ou admitidas, origina, fundamenta ou constitui uma causa de acréscimo de valor nos contratos administrativos. Constituiria este um rol um elenco exaustivo, taxativo, numerus clausus, fechado a novas hipóteses, apenas se se pudesse ter certeza de que não existem outras hipóteses de incremento do valor contratual; mas temos tanta certeza disso quanto do dia em que será divulgada a cura definitiva da AIDS ou do diabetes; então, ao invés de taxativo será mais prudente denominar a este o rol conhecido até o momento.

III - Os fatores a, h e i (prorrogação, revisão I e revisão II) são os únicos que constituem alterações do contrato, a merecer por isso aditamento, submetido ao regime do § 2º, do art. 57, ou seja exige justificativa, pelo setor envolvido e necessitado da alteração, e autorização pela autoridade competente, que em geral é a mesma que mandou contratar. Os demais fatores de acréscimo do valor contratual não alteram o contrato, merecendo apenas, no máximo, anotação, averbação, apostilamento ou registro do fato, e podendo ser procedidos pelo gestor do contrato, se dos seus poderes constar esse - como se recomenda.

E se fala aqui, naturalmente, de contratos que tenham o objeto descrito e quantificado originariamente com precisão, e com isso tenham valor prestabelecido ou estimativo com base em projeção razoável e rotineira, e não daqueles com o valor apenas vagamente estimado, pois que nesse último caso o valor pago a final poderá ser acrescido, além de pelos fundamentos jurídicos já elencados, também por fatores variáveis como o acréscimo imponderável e imprevisível de quantidades de objeto, as quais apenas ao longo da execução se vão definindo. Em tais contratos de valor nem remotamente conhecido de início, faltando a própria referência inicial de preço, não se pode falar em fundamentos legais de aumento de valor, mas apenas de causas materiais ou operacionais que vão determinando as quantidades necessárias de objeto, o que a final resultará em preço equivalentemente variado, e disso, que nada tem de natureza jurídica, aqui não se vai cogitar.

Também não se cogita aqui de contratos de que não se sabe sequer se haverá preço, pois que tal pode acontecer em caso de pactos cujo objeto pode por acaso, durante a execução, revelar-se oneroso, como pode revelar-se não-oneroso como se desejaria ou esperaria. São hipóteses raras e especiosas de contratos cujo preço de início é apenas um ilustre desconhecido, mas vale tê-las presentes.

IV - Prorrogação (art. 57, I e II, e §§ 1º e 4º). Essa primeira ocorrência pode ser causa de aumento do valor contratual, sempre que implique em ampliação do objeto a ser entregue, seja ele obra, serviço ou compra ([2]). Significa a aumentação do prazo contratual, fundamenta-se materialmente em necessidade e conveniência da administração contratante, e juridicamente nos dispositivos acima indicados. Precisa estar prevista como possível no edital ou no contrato, se fundamentada no inc. I, do art. 57, e não precisa estar prevista nem no edital nem no contrato se for baseada no inc. II, pois que nessa hipótese a lei já a autoriza independentemente de qualquer previsão contratual ou editalícia, bastando à Administração pactuá-la com o contratado, demonstrando a vantagem que ensejará, e efetuá-la por consensual aditamento. Os motivos justificadores das prorrogações, também em elenco taxativo, são aqueles consignados no § 1º, do art. 57.

Se as prorrogações com base no inc. II, em contratos de serviços continuados, precisam ser necessariamente por períodos iguais aos da contratação originária desde que a duração máxima do contrato não ultrapasse sessenta meses, entretanto aquela prorrogação, dita excepcional, com base no § 4º, do mesmo art. 57, poderá ser de duração diversa, durando até doze meses, e pode somar-se aos sessenta já exercitados com base no inc. II. Não se imagina, entretanto, muito sentido em se utilizar mais de uma vez, em cada contrato, a prorrogação do § 4º, vez que foi ela consignada tardiamente (pela Lei nº 9.648, de 27/5/98) na lei de licitações para dotar a Administração de um novo instrumento prorrogatório a par daquele já existente (inc. II), com caráter extraordinário e supletivo de situações possivelmente inesperadas ou excepcionais, a serem providas por nova contratação licitada tão-logo que possível; e se é assim não terá muito sentido repetir-se a prorrogação excepcional.

Por vezes a prorrogação não implica, só em si, em aumento de valor, como por exemplo em um contrato de obra que por motivo de chuva precisou paralisar-se por um mês, e com isso foi prorrogado para poder ser concluído, sem necessariamente ter sofrido aumento de valor. Casos assim de prorrogação sem aumento do objeto e do valor costumam ser raros, e em geral as prorrogações de prazo se dão para aumentar o objeto a ser entregue, o que evidentemente aumenta o valor contratado originariamente. A prorrogação pode dar-se pelo mesmo valor da contratação originária, se de mesma duração que aquela, ou pode se dar por valor superior, se a esse tempo incidiu algum outro fator de acréscimo, como por exemplo o reajuste, a ser examinado adiante. Seja como for, prorrogação é um primeiro fator de possível aumento do valor contratado, pois que ao valor originário se somará o valor da prorrogação.

V - Extensão (art. 57, inc. IV). Na sua origem havia mais hipóteses de extensão dos contratos do que a única que atualmente permaneceu na lei, consignada no inc. IV, do art. 57, relativa a aluguel de equipamentos (de informática) e à utilização de programas de informática. Para esse único caso a lei menciona extensão do contrato e não prorrogação, pois que o art. 57 já está com sua quarta redação desde sua origem no art. 47, do Decreto-lei nº 2.300/86, de que se originou toda a lei atual de licitações. Nas suas origens o inc. II, do art. 47, da lei anterior, mencionava que os contratos de serviços contínuos tinham duração que podia estender-se ao exercício seguinte ao da vigência do respectivo crédito. Com as sucessivas alterações que esse artigo, depois transmutado no art. 57 da lei atual, sofreu a seguir, o que era corretamente na origem extensão passou a ser prorrogação, como ainda o é.

É que extensão, na lei de licitações, é um conceito mais sutil que prorrogação, exprimindo uma continuidade no tempo que não precisa ser autorizada por quem mandou contratar, nem exige termo aditivo expresso, mas simples averbação, apostilamento ou anotação no contrato, procedida pelo próprio gestor e não pela autoridade sua superior. Tal simplicidade se deve ao fato de que a extensão não se dá por fato excepcional ou inesperado como na prorrogação, que tem motivos expressos e taxativos na lei (art. 57, § 1º), mas por fato tão certo quanto o dia suceder a noite, e tão esperado quanto isso. Por exemplo, prorroga-se um contrato de obra porque choveu um mês e a obra não se pôde concluir no tempo contratado, exigindo mais tempo a execução do contrato. Não se esperava que tal ocorresse, mas ocorreu. Estende-se, por outro lado, um contrato de vigilância, porque se sabe que a vigilância era necessária, é atualmente necessária e será amanhã e sempre necessária. Alguém precisará estar contratado, prestando o serviço, hoje e sempre, podendo ser o atual contratado, podendo ser outro contratado, mas alguém precisará prestar o serviço contínuo de vigilância. Quando é assim, uma simples extensão, sem aditivo necessário, sem autorização superior necessária, pode substituir a prorrogação, porém atualmente apenas no caso s do inc. IV, do art. 57, ou seja com relação a aluguel de equipamentos e programas de informática, e a nenhum outro serviço contínuo ([3]).

Na sua exemplar imprecisão como elaborador legislativo, incapaz de perceber a não tão sutil diferença entre extensão e prorrogação, o legislador brasileiro veio alterando seguidamente, sempre para pior, o inc. II, do art. 57, da lei atual de licitações, iniciado com o art. 47 do decreto-lei anterior, de modo que atualmente converteu o que corretamente em 1.986 era extensão em todos os contratos de serviços contínuos, para prorrogação, pois isso até mesmo o nosso legislador sabe o que significa, habituado como está a testemunhar freqüentes prorrogações de partidas de futebol. O legislador apenas não estragou o inc. IV, do art. 57, substituindo a correta extensão originária pela muito menos correta prorrogação, porque seguramente não chegou a enxergar o dispositivo ([4]).

Assim, a extensão de um contrato de utilização de programas de informática, ou de equipamentos de informática, que sempre se dá para que a contratante obtenha mais objeto, é um segundo fator de acréscimo do valor contratual.

Esse segundo fator não pode ser cumulado com o primeiro, prorrogação, porque a teor do art. 57 ou se prorroga o contrato ou se o estende, sendo incompatíveis entre si, e autoexcludentes, os dois institutos.

VI - Reajuste (art. 40, XI). Também tratado por reajustamento, essa comum e freqüente causa de acréscimo do valor contratual tornou-se praticamente obrigatória em contratos de largo fôlego, com mais de um ano de duração a contar da data da proposta. E é de bem que o seja, porque constitui apenas a reposição da perda do poder aquisitivo da moeda, ou da inflação havida, seja ela geral, seja compartimentada por segmentos específicos da economia, e como tal não constitui alteração do contrato, nem exige termo aditivo que a conceda, mas mera anotação do gestor, independentemente de requerimento do contratado, observado o índice expresso no edital da licitação respectiva ou no próprio contrato, ou em ambos. Sempre insistimos em que reajuste é assunto sério, de profissionais sérios, que repõe seriamente a perda inflacionária ou altista de preços; nesse ponto difere radicalmente da revisão, que como se irá em parte examinar muita vez pouco tem de sério.

Quanto ao índice, devem preferir-se, sempre que existentes, os setoriais, regionais ou de outro modo específicos do objeto, pois que mais que quaisquer outros haverão de expressar a subida real dos insumos próprios do mesmo objeto, mais do que os índices econômicos gerais, pela sua intrínseca generalidade e indiscriminação, o poderiam fazer.

Em havendo a previsão editalícia ou contratual de reajuste - que atualmente tem periodicidade mínima de um ano a contar da data da proposta ou do orçamento da própria Administração (o que se revelou tecnicamente muito desaconselhável na prática) por força da legislação regedora do assim denominado plano real ([5]) - o reajuste, vencido o prazo aquisitivo pré-estabelecido, deve ser atribuído ao contrato em favor do contratado. Em não havendo previsão de reajuste, proibida fica a sua concessão.

Sendo atribuído constituirá, na aleatória seqüência que vimos seguindo, um terceiro fator de incremento do custo contratual. Esse fator pode se somar tanto ao primeiro elencado, a prorrogação, quanto ao segundo, a extensão, vale dizer: um contrato que foi prorrogado pode ser também reajustado, e um já estendido também o pode. Trata-se de causas acrescedoras de valor em tudo diversas, e que nenhuma incompatibilidade ou autoexcludência guardam entre si, como, diferentemente, e como já foi visto, são autoexcludentes a prorrogação e a extensão; quanto ao reajuste, pode cumular-se tanto com a prorrogação quanto com a extensão contratual.

VII - Atualização financeira (art. 40, XIV, c). Fator dos menos importantes de acréscimo do preço contratual, é daqueles de que poucos se lembram de que existe. Trata-se daquela - hoje - questiúncula inserida na al.c, do inc. XIV, do art. 40, muito importante nos grimórdios da lei, em que a inflação mensal no país chegou a 84%, mas tornada desimportante a seguir, com o plano real e a queda da inflação, e sua manutenção em nível muito baixo, e sob controle, desde então até os dias de hoje. Tão desimportante se tornou que a maioria dos editais de licitação, e dos contratos, sequer a mencionam, quando deveriam a rigor de lei, ainda que o fator de atualização fosse zero.

Se a medição deve ser feita do dia 1º ao dia 30, para pagamento no dia 10 do mês seguinte, então deveria o edital, e o contrato, estabelecer o fator de atualização financeira do valor a ser pago no dia 10, como a lei exige que do contrato conste, sabendo-se que por menor que tenha sido alguma corrosão inflacionária deve ter acontecido no período - essa ao menos sempre foi a regra nas últimas décadas. Mas, como a inflação nem de longe representa hoje o que representou economicamente no passado, pelo seu pequeno montante financeiro ou percentual quanto ao valor a ser pago, vem sendo contínua e reiteradamente desprezada a previsão editalícia e contratual daquela atualização, o que sem dúvida contraria a lei de licitações em desfavor do contratado.

O que impende saber é que o fator de atualização financeira constitui outra causa legal de aumento do valor contratual, a quarta em nosso elenco, podendo acumular-se com qualquer outra, ou também incidir quando outra causa já incidiu sobre o contrato.

VIII - Penalização (art. 40, XIV, d). Por eventual atraso no pagamento de suas obrigações contratuais a lei de licitações, no dispositivo acima indicado, estabelece que o edital preveja uma “penalização” à Administração. Melhor teria dito apenação, pois que isso significa impor pena, ao passo que penalizar, no seu sentido mais próprio, significa causar pena - o que constitui apanágio do legislador brasileiro, o eterno verdugo do vernáculo, e não da Administração.

Se a causa anterior de aumento de valor, a atualização financeira, raramente é lembrada nos dias de hoje, pode-se dizer que esta quinta, “penalização” contra a Administração praticamente nunca é lembrada, ou, em nome da verdade, o autor dos editais e dos contratos finge que não sabe que essa espécie é prevista na lei como obrigatória, pois que se direciona não contra o contratado mas contra a própria Administração contratante, em caso de essa atrasar os pagamentos devidos ao contratado. Não deve ter sido concebida por publicista que seja apenas isso, mas por deputado empresário, que na sua atividade privada é com freqüência contratado pelo poder público. Porém nada é mais justo, diga-se de passo, do que tratar o contratado como a receita federal trata quem atrasa um dia o pagamento de seu imposto de renda, ou como o Estado o trata se atrasar o pagamento de seu ICMS, ou como o Município o trata se atrasar o pagamento de seu IPTU, ou como autarquias como o INSS também o fazem em atraso de contribuições previdenciárias, ou ainda como identicamente o fazem as estatais concessionárias de serviços públicos, como de energia, por atraso no pagamento das contas.

Mas uma insidiosa amnésia acomete permanentemente os autores de editais de licitação e de contratos administrativos, que por esse infeliz acaso nunca se lembram de cumprir o disposto na al. d, do inc. XIV, do art. 40, do estatuto federal licitatório ([6]).

Se cumprirem, e se um dia o contrato sair mais caro à Administração em face disso, nesse dia de júbilo para os justos de espírito aquele terá sido um quinto possível fator de incremento do preço contratual, o qual pode também cumular-se ou conviver com qualquer outro, ou com os outros, entre si cumuláveis, em conjunto no mesmo contrato.

IX - Variação cambial (art. 42). Facilmente compreensível esse fator de incremento do preço contratado, significa apenas a alteração da expectativa ou da base inicial de preço, em moeda nacional, com a qual se trabalhava quando da celebração, em face da variação para maior da moeda estrangeira que serve de base para as variações do preço a ser pago ao contratado.

Se, digamos, um contrato é celebrado em dólares parta ser pago em reais, ou celebrado em reais com equivalência direta em dólares, qualquer elevação do dólar, superveniente ao início da execução do contrato, fará subir ou incrementar-se o preço-base inicialmente firmado.

É o art. 42, da lei de licitações, que, ainda que muito ligeiramente, disciplina as licitações internacionais, e abre a possibilidade de contratos a serem pagos com observância da razão moeda nacional - moeda estrangeira, e essa razão pode assumir os mais variados aspectos, sempre significando aumento de valor em caso de a variação da moeda estrangeira favorecer a última e não a nossa.

E, tal qual ocorre à maioria dos fatores anteriormente citados, este sexto fator de incremento de preço pode cumular-se com outros, vez que a rigor nada tem de limitação com relação àqueles, nem a limitá-los nem a por eles ser limitado.

X - Diferimento do preço no tempo, à base de um fator conhecido e outro desconhecido. Ainda que não exista na lei previsão alguma, expressa, dessa possibilidade, temo-la como perfeitamente possível uma vez que é sempre juridicamente possível a pactuação de um preço contratual inicial x por determinado tempo, a ser seguido pelo preço y por outro período, e a ser seguido pelo preço z por outro lapso subseqüente. Nessa hipótese, exceto o preço inicial, que é totalmente conhecido, os preços seguintes serão resultantes da multiplicação de um fator conhecido por outro desconhecido, disso resultando a cada oportunidade novo preço por determinado prazo.

Um exemplo da vida real, e diariamente exercitado pela entidades públicas, esclarecerá de pronto essa sétima hipótese de encarecimento de contratos: em contratos de serviço de limpeza ou de vigilância, em que a folha de pagamento constitui, de longe, o maior custo individualizado, analiticamente analisado, do contratado, é freqüente o pleito, pelo contratado, de revisão em face de aumento da folha, por dissídio coletivo que a categoria dos seus empregados obteve na Justiça do Trabalho. O dissídio, concedido em época certa e adrede conhecida, não é fato novo, nem constitui surpresa a nenhum empresário ou à Administração, porém o seu montante por vezes surpreende pelo percentual obtido pelos empregados, que francamente, e com justo motivo de ordem econômica, não se esperava. Advindo o dissídio em percentual maior que o imaginável ou o razoável, então é fatal o plangente e compungido pleito de revisão pelo contratado, acompanhado por vezes de centenas de páginas de planilhas, cálculos, equações de terceiro grau, invocações ao direito quântico e apelos à teoria da relatividade, complicados com alquimias, espagirias e mandracarias de fazer corar ao mais impassível dos homens. E a Administração se vê com isso face ao desgaste, nada técnico nem objetivo muita vez, de precisar examinar com máxima objetividade aqueles números todos, quase nunca tendo para isso condição material e humana. Digamos que neste exemplo, de pleito de revisão por dissídio e não por outro motivo, nunca são tão complicados os cálculos apresentados, mas o desgaste e o impasse são inevitáveis - e por isso esta formulação deste diferimento de preço.

Que não é, aliás, senão o seguinte: nas licitações para as contratações de objetos em que a folha de pagamento do contratado for fator importante de custo na proposta do contratado, a Administração precisará saber de antemão, por pesquisar no mercado, que percentual a folha representa com relação à proposta total; e, sabendo-o, determinar no edital que o proponente especifique com clareza esses números, indicando às claras aquela proporção, cujos parâmetros o próprio edital deverá indicar, desclassificando-se os proponentes que não se ativerem àqueles parâmetros limitativos descritos no edital.

Feito isso, o edital deve prever que o preço do contrato, digamos mensal, será o do vencedor até o mês do dissídio, e será outro a partir do dissídio e até o dissídio anual seguinte, resultante da multiplicação do percentual dado no dissídio (digamos que de 8%) pelo percentual que a folha de pagamento representa com relação à proposta (digamos 67%). E neste exemplo o aumento que será dado ao contratado será o resultado da multiplicação dos dois fatores, ou seja 67% de 8%, o que faz resultar 5,35%, a valer até o novo dissídio, que repetirá o cálculo considerando o novo percentual de dissídio, que não se conhece, para multiplicá-lo pelo percentual conhecido de 67%. Observa-se que um fator de aumento é conhecido desde o início do contrato, e outro é desconhecido.

Tal previsão, que não constitui nem revisão nem reajuste, nem atualização nem penalização, e que é perfeitamente admissível do plano jurídico desde que constitua regra do edital ou mesmo da contratação direta, constitui a diferenciação, ou o diferimento, do preço ao longo do prazo da execução contratual, e pode cumular-se com outros fatores de acréscimo do preço contratado porque com eles nada tem de incompatível - salvo evidentemente as razões que ensejaram o próprio diferimento, que não podem ensejar nenhuma revisão pelo mesmo motivo.

Pode ainda ocorrer o contrato com preço diferido no tempo porém inteiramente conhecido, como um serviço que de antemão se contrata a x por um ano, y no segundo ano e z no terceiro, todos esses preços tendo sido antecipadamente fixados e conhecidos na contratação; o diferimento do preço nesse caso, entretanto, não constitui incremento do contrato, porque o contrato, só por esse critério de preço, não foi acrescido em valor, que já era, ao início, totalmente conhecido.

XI - Revisão (art. 65, II, d). Existem duas possibilidades distintas e inconfundíveis de acréscimo do valor contratual por revisão, uma a constituir um oitavo motivo de incremento que se passa a examinar, e outro constituindo um nono, descrito no tópico seguinte e merecedor de particular cuidado.

A primeira espécie revisão que se pode dar em contratos administrativos é aquela prevista na al. d, do inc. II, do art. 65, de longa redação que menciona até o apelido que a doutrina publicística deu a ato de governo, o fato do príncipe.

São basicamente três os motivos que justificam essa revisão: a) fatos naturais, como calamidades, intempéries, fenômenos da natureza, que os anglicanos prosaicamente denominam acts of God; b) atos humanos, como sabotagens, terrorismo, outras práticas criminosas por terceiros ao contrato, e c) atos de governo, como criação de impostos ou majoração dos já existentes, ou supressão de vantagens comerciais e fiscais existentes em favor do contratado ao início do governo, sempre que esses atos quebrem, em desfavor do contratado, a relação econômica supostamente equilibrada ao início do contrato em preço e objeto contratado. Ocorrendo algum desses motivos, ou mais de um ao mesmo tempo, deve demonstrá-lo - e principalmente os seus efeitos econômicos - o contratado à sua contratante Administração pública, para então, comprovando o injusto prejuízo sofrido, pleitear a reparação do superveniente desequilíbrio, através de aditamento contratual a ser consensualmente firmado entre as partes, para se alterar o preço principal do contrato de modo a contemplar majoração que restaure aquele já mencionado equilíbrio inicial, com cuja permanência ambas as partes contavam.

Por esse dispositivo, em acontecendo aumento de custo do contratado, após ter sido celebrado o contrato e portanto durante a execução contratual por algum daqueles três motivos elencados (fato da natureza, ato de governo ou ato de terceiro), o contratado, demonstrando à Administração a ocorrência desse acontecimento e o reflexo detrimentoso ao seu interesse que terá nos preços contratados, dela pode obter uma revisão de preço, tendente a reequilibrar a equação financeira inicial, supostamente equilibrada como se presume. A Administração, a nosso ver, tem o dever de revisar o contrato nessas hipóteses, sempre que se demonstre convencida da veracidade dos fatos alegados no pedido do contratado, pois resta virtualmente inadmissível a qualquer das partes contratantes, sob qualquer argumento num país e institucionalizado, ignorar eventos que desequilibrem financeiramente o contrato em prejuízo da outra parte, se essa não lhe deu causa.

Trata-se apenas de levar a efeito demonstrações, planilhamentos, cálculos e comprovações de fatos econômicos ou com conseqüências econômicas imediatas, porém é certo que tais demonstrações podem conter muito de subjetivo e de controverso, e de difícil avaliação com a precisão aritmética desejável, e com isso o máximo cuidado deve ter a Administração quando receber algum desses pleitos do contratado, uma vez que lida e lidará com dinheiro público submetido ao princípio da indisponibilidade, da legalidade fria e da economicidade, dentre outros, a obrigá-la a permanente austeridade nos gastos.

Essa primeira espécie de revisão nada, absolutamente nada, guarda de relação, como causa de encarecimento do contrato, com a revisão que pode ser dada por força do inc. I, do mesmo art. 65 - e que, repetindo, será o nono e último motivo de incremento de preço a ser examinado neste artigo.

Não existe limite legal para a revisão restauradora estabelecida pelo inc. II, al. d, do art. 65, porque não seria justo a lei limitá-la quando não foi o contratado que deu causa ao desequilíbrio, mas ou a natureza, ou terceiro ao contrato, ou o governo, que muitas vezes é a própria contratante. São muito freqüentes revisões concedidas a este título que simplesmente multiplicam o valor inicial do contrato, como é corolariamente freqüente a impiedosa fiscalização sobre tais ajustes, de resto mais do que necessária, pelos entes estatais de controle das contas públicas.

Por fim, trata-se de uma causa de encarecimento do contrato que, por sua natureza, também é plenamente cumulável com as demais até aqui elencadas, o que constitui outro fator de imprescindível atenção, e cuidado a ser observado pela Administração, sobretudo porque não existe planejamento que possa prevenir os efeitos, absolutamente inesperados e imprescrutáveis, dessa espécie de revisão.

XI - Revisão (art. 65, inc. I, als. a e b, e § 1º). Chega-se enfim ao nono e último fator, causa, fundamento ou motivo de acréscimo do valor contratual: a revisão baseada na determinação de aumento, pela Administração contratante, de quantidades contratadas, ou de alteração qualitativa do projeto, que implique em maiores quantidades de material, serviço e da própria realização da obra. Isso está admitido no inc. I, als. a e b, do art. 65.

O limite de valor para tais alterações do objeto, determinadas pela Administração por força do inc. I, als. a e b, do art. 65, está dado por outro momento do mesmo art, o seu §1º, que fixa em 25% para mais ou para menos, e se se tratar de reforma de equipamento ou edifício serão até 50% de acréscimo, tudo isso relativo ao valor inicial atualizado do contrato seja ele de obra, de serviço ou de fornecimento. Estão portanto umbelicalmente vinculados o inc. I, com suas alíneas, do art. 65, com o § 1º, do mesmo artigo: os primeiros autorizam aumentar o objeto, e o outro limita o valor dessa alteração.

Mas toda a atenção deve ser voltada para a dicção valor inicial atualizado, pois é esse o referencial sobre o qual pode ser calculado o limite de valor para as alterações fundadas no inc. I - e esse o ponto de destaque deste artigo, pois que nem todos se dão conta da absurda enormidade de valor que isso pode representar, considerando-se que valor inicial atualizado é a soma de todos os valores que foram a pagos ao contratado por força do contrato, na data em que se quer aplicar o acréscimo de objeto (e de valor) com base no inc. I, als. a e b, do art. 65. Assim, se o contrato teve seu preço acrescido por diversos fatores cumulativamente, sejam eles reajuste, prorrogação, variação cambial, penalização, revisão por fato do príncipe, atualização financeira, e tendo sido calculado um título sobre o outro - o que é perfeitamente possível em direito e, aliás, é a única possibilidade material - então a soma de todos os valores que já foram pagos ao contratado representa o valor inicial atualizado do contrato, e já se pode ter idéia de a quantas pode chegar aquele contrato. acrescido como foi por tantos e tão diversos motivos, causas, títulos e fundamentos.

Imaginemos, para ilustrar, uma gigantesca obra de reforma contratada para dois anos, prorrogáveis na forma do inc. I, do art. 57, da lei de licitações, com implemento de valor parcialmente em dólar, atualização financeira e penalização contra a Administração previstas, reajuste anual pelo INCC na parte que não em dólar, e que após três anos de execução, após prorrogação portanto, sofra revisão com base no art. 65, II, al. d, por inundação na sua sede. O valor inicial, era de 100 para o primeiro ano; com o reajuste anual, e a variação cambial após dois anos, em que também ocorreram penalizações e atualizações financeiras, foram pagos 260; surgiu então ensejo de revisão por inundação na sede, e após dois anos e meio de execução, já após a segunda prorrogação e o segundo reajuste portanto, o valor pago atingiu 580; com a terceira prorrogação, variação cambial desfavorável à Administração, novas penalizações por atraso e novas atualizações financeiras, e já no terceiro reajuste, o valor já pago não é de estranhar que andasse pela casa dos 800.

Eis que então resolve a Administração exigir do contratado mais objeto, mais reforma, até o valor máximo permitido, que então, considerando-se o valor inicial atualizado do contrato (800), é de 400, o que fará totalizar, apenas por esses títulos quando se encerrar o prazo do acréscimo do objeto, 1.200, em prazo que irá variar conforme o novo cronograma físico. Outros fatores, nesses últimos meses após a determinação do acréscimo, podem ainda fazer subir o último valor, porém o que interessa ressaltar é que nesse hipotético porém absolutamente realístico exemplo apenas uma alteração, aquela baseada no inc. I, b, do art. 65, da lei de licitações, significou quatro vezes o valor previsto para o primeiro ano de execução. Somente uma variação de preço, fundada em um isolado momento da lei, e lastreada em um singelo fundamento, terá representado o valor originariamente previsto para um ano inteiro de execução !

XII - É em face de fatos assim, não retirados de algibeira de mágico mas da realidade do dia-a-dia de todas as entidades da Administração pública brasileira, que os contratos, sobretudo de obras, sofrem variações - para cima e para o alto - tão virtualmente inimagináveis por leigos, desavisados, ingênuos ou distraídos de todo gênero.

Veja-se com isso o potencial dinamitador das finanças públicas contido nos escaninhos quase indecifráveis da lei nacional de licitações e contratos administrativos, e sobretudo tenha-se sempre em destaque a imprescindível importância do planejamento da despesa pública.

[1] Ao que apenas parece são nove, pois que a cada nova varredura da Lei nº 8.666/93 realizada para esse fim, acredite-se se se quiser, o examinador atento descobre novidade em matéria de possíveis causas de incremento do valor contratual. A lei de licitações faz recordar uma imensa gincana em que as surpresas espoucam a todo tempo aos olhos dos atônitos participantes quando menos se as espera, ou quando não mais se imagina que ainda existam por descobrir; uma gincana de horrores, neste caso. Lembra ainda, em sentido inverso , a música de Bach, a qual por mais que se ouça durante décadas nunca deixa de surpreender a cada nova audição, com uma faceta, uma vertente, um matiz ou uma nuance até então despercebidos. Se aquela música mais extasia e embevece quanto mais se a ouve, a lei de licitações, entretanto, produz efeito oposto, ensejando a cada releitura novos calafrios e espasmos.

[2] Compra e venda é um contrato civil e não administrativo, previsto e extensivamente disciplinado no Código Civil, arts. 481 a 532, e não administrativo, ainda que conste referido na lei de licitações, e que seja freqüentissimamente exercitado pela Administração pública. Nem por isso se torna contrato administrativo, porém a lei de licitações, ainda que o trate em separado das obras e dos serviços (englobados nos art. 7º a 13, nas Seções III e IV, do Capítulo I, enquanto que as compras mereceram a Seção V, do mesmo Capítulo I), com freqüência trata os contratos de compra como se administrativos fossem, fazendo sobre eles incidir disposições que somente têm sentido nos contratos administrativos, como faz em diversos momentos do art. 65. Em outro momento a Lei nº 8.666/93 manda aplicar “no que couber” as regras administrativísticas aos contratos regidos “predominantemente por normas de direito privado” (art. 62, § 3º, inc. I), reconhecendo que os contratos civis merecem tratamento distinto dos administrativos. Mas o que importa frisar é que na prática os contratos de compra ou de fornecimento, que são e sempre foram civis, são tratados como se fossem administrativos, pois que isso operacionalmente interessa à Administração, e financeiramente aos fornecedores. A lei, sabendo-o, não insiste muito na separação que tecnicamente seria curial, e com tudo isso também nós não insistiremos.

[3] Homenageie-se a Leon Frejda Szklarowsky, que ao que se saiba foi quem primeiro insistiu publicamente, em aulas e seminários nos idos de 1.994, sobre a importante diferença entre extensão e prorrogação.

[4] Como não enxergou o § 4º, do art. 62, onde manteve, ainda que entre aspas, a correta espécie termo de contrato, que foi incompreensivelmente substituída pelo seu gênero instrumento de contrato no caput do mesmo art. 62. Tivesse enxergado, teria estragado também o parágrafo.

[5] Muito particularmente centrado, quanto à questão dos reajustes anuais de contratos, no art. 2º, da Lei nº 10.192, de 14 de fevereiro de 2.001, oriunda de uma medida provisória que foi reeditada 71 (setenta e uma) vezes, e que por último foi a MP nº 2.074-72, de 27 de dezembro de 2.000.

[6] Rendamos neste passo homenagem a Diógenes Gasparini pela sua judiciosa formulação, in Direito administrativo, 5ª ed. Saraiva, SP, 2.000, p. 376.