O
MEIO AMBIENTE CULTURAL E SUA PROTEÇÃO
Gina Copola
(março de 2.004)
1.
Breve introdução ao tema
O patrimônio ambiental cultural, assim como todos os demais bens
ambientais, constitui objeto de relevante preocupação atual no mundo jurídico.
E, nessa esteira, os bens que integram o meio ambiente cultural, são também
protegidos pelo assaz de vezes suscitado art. 225, da Constituição Federal.
De tal sorte, os bens ambientais culturais constituem bens de uso comum
do povo e essencial à sadia qualidade de vida. Nesse diapasão, tais bens
precisam ser protegidos, preservados e defendidos tanto pelo Poder Público,
quanto pela coletividade. É o que se lê do indigitado dispositivo
constitucional, assim como do essencial art. 216, § 1º, da Constituição
Federal, que será analisado adiante.
2.
O conceito de patrimônio ambiental cultural
O conceito de patrimônio ambiental cultural está expresso no art. 216, caput,
e incs. I a da V, Constituição Federal, que reza:
“Art. 216 - Constituem
patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial,
tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade,
à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos
quais se incluem:
I - as formas de expressão;
II - os modos de criar,
fazer e viver;
III - as criações
científicas, artísticas e tecnológicas;
IV - as obras, objetos,
documentos, edificações e demais espaços destinados às manifestações
artístico-culturais;
V - os conjuntos urbanos e
sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico,
paleontológico, ecológico e científico.”
A única ilação que se retira do texto constitucional, é no
sentido de que dentro do conceito de meio ambiente cultural estão incluídas
todas as manifestações de cunho cultural de autoria de todos os grupos e de
todas as classes sociais do país. Com todo efeito, o que se pretende proteger
com tal disposição é a riqueza de nossa cultura, e seu intrínseco valor
histórico, científico e cultural.
Ademais,
o elenco contido no art. 216, constitucional, a nosso ver, é meramente
exemplificativo, uma vez que são perfeitamente admitidos como bens ambientais
culturais quaisquer outros que não constem daquele rol, mas que sejam assim
identificados pelo Poder Público ou pela comunidade, que, conforme consta do §
1º, do acima referido art. 216, da CF/88, são os responsáveis pela proteção e
pela preservação de tais bens ambientais. Cite-se entre os bens imóveis que
integram o patrimônio cultural: a) os núcleos urbanos; b) os sítios
arqueológicos e paisagísticos, e c) os bens individuais. Dentre os bens móveis,
cite-se: a) as coleções arqueológicas; b) os acervos museológicos; c) os
acervos documentais; d) os acervos arquivísticos; e) os acervos bibliográficos;
f) os acervos videográficos; g) os acervos fotográficos, e h) os acervos
cinematográficos.
O patrimônio cultural, de tal sorte, é o
conjunto de todos os bens culturais móveis ou imóveis, que podem ser naturais
ou criados pelo homem, com relevante valor histórico, paisagístico,
arqueológico, ecológico, científico, tecnológico, e cultural, e, desse modo, portadores de referência à
identidade, à ação, e à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade
brasileira.
3. Da competência
A competência para atuar na área do meio ambiente cultural
é comum entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,
conforme se lê da Constituição Federal, em seu art. 23, incs. III, e IV, ao
rezarem, respectivamente, sobre a competência: a) para a proteção aos
documentos, obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os
monumentos, as paisagens naturais notáveis e aos sítios arqueológicos, e b)
para impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de
outros bens de valor histórico, artístico ou cultural.
A competência legislativa no campo do ambiente cultural,
por sua vez, é concorrente entre a União, os Estados, e o Distrito
Federal, conforme se lê do art. 24, incs. VII e VIII, da Constituição Federal,
que cuidam, respectivamente, da competência para legislar sobre: a) a proteção
ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico, e b) a
responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de
valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
Compete ao Município, por fim, promover a proteção do
patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação
fiscalizadora federal e estadual, conforme reza o art. 30, inc. IX, da
Constituição Federal.
4. A legislação aplicável
A principal norma nacional sobre tombamento é o antigo Decreto-lei nº
25, de 30 de novembro de 1.937, que organiza a proteção do patrimônio histórico
e artístico nacional, e que continua em vigor até hoje, uma vez que foi
recepcionado pela Constituição Federal de 1.988.
Além do indigitado diploma, outras leis federais cuidam do meio
ambiente cultural, e são as seguintes: a) Lei nº 8.394, de 30 de dezembro de
1.991, que dispõe sobre a preservação, organização e proteção dos acervos
documentais privados dos presidentes da República, e dá outras providências; b)
Lei nº 7.505, de 2 de julho de 1.986, que dispõe sobre benefícios fiscais na
área do imposto de renda concedidos a operações de caráter cultural ou
artístico; c) Lei nº 4.132, de 10 de setembro de 1.962, que define os casos de
desapropriação por interesse social; d) Lei nº 6.513, de 20 de outubro de
1.977, que dispõe sobre a criação de Áreas Especiais e de Locais de Interesse
Turístico; sobre o Inventário com finalidades turísticas dos bens de valor
cultural e natural; acrescenta inciso ao art. 2º da Lei nº 4.132, de 10 de
setembro de 1962; altera a redação e acrescenta dispositivo à Lei nº 4.717, de
29 de junho de 1965; e dá outras providências; e) Lei nº 6.766, de 19 de
dezembro de 1.979, modificada pela Lei nº 9.785, de 29 de janeiro de 1.999, e
que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano; f) Lei nº 6.902, de 17 de abril
de 1.981, que dispõe sobre a criação de Estações Ecológicas, Áreas de Proteção
Ambiental e dá outras providências, que foi regulamentada pelo Decreto nº 99.274,
de 6 de junho de 1.990; g) Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1.985, que
disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao
meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético,
histórico, turístico e paisagístico, e dá outras providências, e que foi
modificada pela Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1.990, pela Lei nº 8.884, de
11 de junho de 1.994, e pela Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2.001; h) Lei nº
10.257, de 10 de julho de 2.001, que regulamenta os arts. 182 e 183 da
Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e, dá
outras providências; i) Lei nº 9.790, de 23 de março de 1.999, que dispõe sobre
a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos,
como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, institui e
disciplina o Termo de Parceria, e dá outras providências, e em seu art. 3º,
inc. II, dispõe sobre a promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio
histórico e artístico, como finalidade da OSCIP; j)
Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1.998, que dispõe sobre as sanções penais e
administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e
dá outras providências; l) Lei nº 3.924, de 26 de julho de 1.961, que dispõe
sobre os monumentos arqueológicos e pré-históricos; m) Decreto-lei nº 3.866, de
29 de novembro de 1.941, que cuida do processo de tombamento; n) Decreto nº
3.551, de 4 de agosto de 2.000, que institui o Registro de Bens Culturais de
Natureza Imaterial que constituem patrimônio cultural brasileiro, cria o
Programa Nacional do Patrimônio Imaterial, e dá outras providências; o) Decreto
nº 4.845, de 19 de novembro de 1.965, que proíbe a saída, para o exterior, de
obras de arte e ofícios produzidos no Brasil até o fim do período monárquico.
Dentre as Resoluções Conselho Nacional do Meio Ambiente -
CONAMA, temos a Resolução nº 5, de 6 de agosto de 1.987, que dispõe sobre o
programa nacional de proteção ao patrimônio espeleológico, e a Resolução nº 4,
de 18 de junho de 1.987, que declara diversas unidades de conservação como
sítios ecológicos de relevância cultural, para os efeitos da Lei Sarney.
5. Os institutos constitucionais de proteção do patrimônio
cultural
Os institutos de promoção e proteção do patrimônio cultural
estão previstos no supracitado art. 216, § 1º, da Constituição Federal, e são
os seguintes: a) inventário; b) registro; c) vigilância; d) desapropriação, e
e) tombamento.
Édis Milaré, em entendimento do qual perfilhamos, ensina
que o rol do art. 216, § 1º, da CF/88, é meramente exemplificativo, uma vez que
são perfeitamente admitidas outras formas de promoção e proteção do meio
ambiente cultural, mas que não estão expressamente previstas no citado
dispositivo, como por exemplo o zoneamento. ([1])
Esse caráter meramente exemplificativo do rol do indigitado dispositivo
constitucional, a nosso ver, é evidenciado em razão da expressão “outras formas
de acautelamento e preservação”, constante do final do próprio dispositivo.
O inventário, como forma de proteção do patrimônio
cultural, constitui procedimento que compreende uma ampla metodologia,
uma vez que consiste em descrever os bens, numerá-los, identificar o
tombamento, fazer o registro fotográfico do bem, entre outros atos. Com todo
efeito, não basta arrolar os bens, mas sim respeitar todo o procedimento de
inventário, que é fundamental para se identificar o bem caso ele desapareça, ou
seja roubado. O inventário é fundamental para situações de reconstituição do
bem, porque retrata toda sua composição. De tal sorte, o inventário é
primordial na política de proteção do bem ambiental cultural.
O registro do bem ambiental consiste em ato
imprescindível para mantê-lo devidamente arquivado em livro. Tal registro terá
sempre como referência a continuidade histórica do bem e sua relevância nacional para a
memória, a identidade e a formação da sociedade brasileira, conforme reza o § 2º, do art. 1º, do supracitado Decreto federal nº
3.551, de 4 de agosto de 2.000, que institui o Registro de Bens Culturais de
Natureza Imaterial que constituem patrimônio cultural brasileiro, cria o
Programa Nacional do Patrimônio Imaterial, e dá outras providências.
A vigilância, como forma de proteção do bem
cultural, deve obrigatoriamente ser realizada pelo Poder Público ou pela
comunidade, por imposição do § 1º, do art. 216, da Constituição Federal. Tal
forma de proteção consiste em nada mais do que cuidar, com a prática dos atos
necessários, para que o bem ambiental cultural seja devidamente preservado.
A desapropriação é o instrumento de transferência
forçada da propriedade particular para o Poder Público, por utilidade pública
ou interesse social, e nos termos da legislação que rege a matéria, sobretudo
do art. 5º, inc. XXIV; do art. 182, § 4º, inc. III, e do art.
184, todos da Constituição Federal. No caso do patrimônio cultural, a
desapropriação é realizada para o fim exclusivo de promoção e preservação do
bem.
O tombamento, por fim, consiste no principal
instituto de promoção, preservação e proteção do patrimônio cultural, e, por
essa razão, será aqui analisado de forma mais detida.
6. O tombamento
6.1. Conceito
O festejado Vocabulário jurídico, de De Plácido e Silva, consagra a definição de tombar, e de tombamento, nos seguintes termos:
“Assim, tombar exprime inventariar, arrolar, inscrever, ou registrar terras, fazendo suas descrições e dando suas limitações. (....)
No sentido moderno, tombar tem a significação de cadastrar. Quer exprimir, pois, o mesmo que registrar, ou inscrever os prédios, ou imóveis nos cadastros da municipalidade.
Tombamento, ou tombação, substantivo que se forma de tombar, significa, assim, o ato de inscrever os bens imóveis, depois que se inventariam e se demarcam, nos registros, ou cadastros da Municipalidade.” ([2])
No dizer de Maria Sylvia Zanella
Di Pietro,
“O tombamento
é forma de intervenção do Estado na propriedade privada, que tem por objetivo a
proteção do patrimônio histórico e artístico nacional, assim considerado, pela
legislação ordinária, “o conjunto dos bens móveis e imóveis existentes no país
cuja conservação seja de interesse público, quer por sua vinculação a fatos
memoráveis da história do Brasil, quer por seu excepcional valor arqueológico
ou etnográfico, bibliográfico ou artístico” (art. 1º do Decreto-lei nº 25, de
30-11-1937, que organiza a proteção do patrimônio histórico e artístico
nacional).” ([3])
Para os atualizadores da obra do
saudoso Hely Lopes Meirelles,
“Tombamento
é a declaração pelo Poder Público do valor histórico, artístico,
paisagístico, turístico, cultural ou científico de coisas ou locais que, por
essa razão, devam ser preservados, de acordo com a inscrição em livro próprio.”
([4])
Em linhas gerais, de tal sorte,
podemos conceituar tombamento como o ato administrativo praticado pelo Poder
Público, que se resume em catalogar, relacionar, registrar bem de valor
cultural em livro próprio com o objetivo de preservar tal bem. Com todo efeito,
o tombamento constitui um instituto de proteção do patrimônio cultural, cuja
finalidade é conservar o bem de valor cultural com as suas características
originais e intrínsecas, mantendo, com isso, sua total integridade, e,
ainda, impedir que tal bem seja
destruído ou descaracterizado.
6.2. Os efeitos jurídicos sobre
o bem tombado
Os principais efeitos sobre o bem
tombado são os seguintes:
1. O bem tombado não pode sair do
país, salvo para o caso de intercâmbio cultural em museus, exposições, etc., ou
para investigação científica, mas, em ambos os casos, a saída deverá ser sempre
por prazo determinado.
2. O tombamento definitivo dos
bens de propriedade particular deverá ser transcrito em livro a cargo dos
oficiais do registro de imóveis e averbado ao lado da transcrição do domínio,
conforme se lê do art. 13, do Decreto-lei nº 25/37, sendo que os bens imóveis
são registrados em Cartório de Registro de Imóveis - e na escritura deve sempre
constar o tombamento do imóvel -, e os bens móveis registrados em Cartório de
Registro de Títulos e Documentos.
3. O proprietário do bem tombado
deve conservá-lo, sob pena de condenação nas sanções da Lei dos Crimes
Ambientais. Com efeito, as despesas pela proteção do bem tombado devem correr
por conta do proprietário do bem, que se não possuir recursos financeiros para
tanto, deve requerer, de forma fundamentada, ao órgão competente que arque com
tais despesas.
4. O bem tombado deve sempre
permanecer visível, e, dessa forma, são proibidos outdoors, cartazes,
anúncios, casas, ou quaisquer outros obstáculos ou construções colocados no
entorno do imóvel tombado, e de modo que lhe impeçam ou reduzam a sua
visibilidade, conforme se lê do art. 18, do Decreto-lei nº 25/37. Tal proibição
é aplicada a todos sem distinção, inclusive ao Poder Público. ([5])
5. O tombamento é uma restrição
ao direito de propriedade, mas não gera transferência do bem ao Poder Público,
nem tampouco indenização ao proprietário, exceto quando causar-lhe prejuízos,
ou quando tais restrições constituam interdição do uso da propriedade. Esse
também é o entendimento dos atualizadores da obra de Hely Lopes Meirelles. ([6])
6. Os bens tombados ficam
sujeitos à fiscalização permanente do órgão competente, sendo que os
proprietários dos bens não podem criar obstáculos à inspeção necessária, sob
pena de multa, conforme reza o art. 20, do Decreto-lei nº 25/37.
7. Os bens tombados não poderão ser destruídos,
demolidos, modificados, nem tampouco reparados, pintados, reformados, ou
restaurados sem a autorização prévia do próprio órgão que efetuou o tombamento,
conforme reza expressamente o art. 17, do Decreto-lei nº 25/37. Ocorre,
todavia, que o imóvel tombado pode perfeitamente ter seu uso modificado, desde
que sejam preservadas as características originais do edifício. Tal fato é
comum em edificações antigas, cuja função original não mais existe.
8. O bem tombado pode ser alugado
ou vendido, desde que continue sendo preservado. Com todo efeito, não existe
qualquer impedimento legal para a venda, aluguel, ou herança do bem tombado.
Ocorre, todavia, que no caso de venda deve ser realizada uma prévia comunicação
à autoridade competente para que se manifeste sobre seu interesse na compra do
bem, pois tem o direito de preferência.
6.3. As espécies de tombamento
O tombamento de bens pode ser
classificado: a) quanto à eficácia; b) quanto ao procedimento, e
c) quanto ao alcance.
Quanto à eficácia, o tombamento
pode ser provisório ou definitivo. O tombamento provisório é
aquele liminar, que assegura a preservação do bem cultural até a decisão final
pelo tombamento definitivo, que, por sua vez, é aquele quando o processo
de tombamento já está concluído, com a respectiva inscrição do bem em livro
próprio. Reza o art. 10, do Decreto-lei nº 25/37 que o tombamento será
provisório ou definitivo, “conforme esteja o respectivo processo iniciado pela
notificação ou concluído pela inscrição dos referidos bens no competente Livro
do Tombo.” Resta imperioso ressaltar que o tombamento provisório tem os mesmos
efeitos do definitivo, conforme reza o parágrafo único, do art. 10, do
Decreto-lei nº 25/37.
Quanto ao procedimento, o tombamento
pode ser de ofício, voluntário ou compulsório. O tombamento
de ofício é aquele previsto no art. 5º, do Decreto-lei nº 25/37, incide
sempre sobre bens pertencentes à União, aos Estados e aos Municípios, ocorre
por ordem do diretor do órgão competente, e deverá ser notificado à entidade a
quem pertencer, ou sob cuja guarda estiver a coisa tombada, para que produza os
necessários efeitos.
O tombamento voluntário, assim como o compulsório,
está previsto no art. 6º, do Decreto-lei nº 25/37, e ambos incidem sobre bens
particulares. O voluntário ocorrerá sempre que o próprio proprietário o
requerer, e o bem se revestir dos requisitos necessários para constituir parte
integrante do patrimônio histórico e artístico nacional, a critério do órgão
competente, ou sempre que o mesmo proprietário anuir, por escrito, à notificação,
que se lhe fizer, para a inscrição do bem nos competentes Livros do Tombo,
conforme se lê do art. 7º, do Decreto-lei nº 25/37.
O tombamento compulsório, por sua vez, ocorrerá
sempre que o proprietário se recusar a anuir à inscrição do bem em livro próprio,
conforme reza o art. 8º, do Decreto-lei nº 25/37, e tal espécie de tombamento
deve observar, estritamente, ao processo previsto no art. 9º, do citado diploma
federal.
Quanto ao alcance, o tombamento
pode ser individual ou geral. O tombamento individual é o que
produz restrição que atinge somente determinado bem, e, por outro lado, o
tombamento será geral quando atingir uma coletividade, ou todos os bens de
determinada área.
6.4. O processo de tombamento
O tombamento pode ser realizado
através por lei, por decisão judicial, ou por procedimento administrativo.
O tombamento por lei é aquele no
qual o Poder Legislativo, através de lei específica, determina a preservação de
bem de valor cultural.
O tombamento por decisão judicial
é aquele procedido com fulcro na Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1.984, que
disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio
ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético,
histórico, turístico e paisagístico, e dá outras providências. Com todo efeito,
o valor cultural de determinado bem pode ser provado no curso da ação civil
pública, e, dessa forma, o entendimento ser corroborado pelo e. Poder
Judiciário.
O tombamento administrativo, por
fim, é aquele realizado através de um procedimento, que segue abaixo.
O tombamento
por procedimento administrativo pode ser realizado pela União, através do
Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - IPHAN; pelo Governo
Estadual, por meio do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico do Estado,
ou, ainda, pelas administrações municipais, que em São Paulo é o Conselho de
Defesa do Patrimônio Histórico, Arqueológico, Artístico e Turístico -
CONDEPHAAT.
O processo de
qualquer espécie de tombamento, de forma sucinta e genérica, e conforme se
depreende do Decreto-lei nº 25/37, possui as seguintes fases: a) começa com o
pedido de abertura de processo, por iniciativa de qualquer cidadão ou
instituição pública; b) parecer do órgão competente que realiza uma avaliação
técnica preliminar sobre o valor cultural do bem; c) deliberação do órgão
responsável pela preservação do bem; d) notificação ao proprietário do bem para
anuir ou impugnar o tombamento, sendo que a partir de tal notificação, o bem já
se encontra protegido legalmente, até que seja tomada a decisão final; e)
homologação do órgão político competente; f) inscrição no Livro do Tombo
competente, e g) transcrição em registro público, e
comunicação formal aos proprietários.
Os quatro livros do Tombo existentes no IPHAN, que
são classificados conforme a natureza dos bens, são os seguintes: Livro do
Tombo Arqueológico, Etnográfico e Paisagístico; Livro do Tombo Histórico; Livro
do Tombo das Belas Artes, e Livro das
Artes Aplicadas.
É imprescindível ressaltar que todas as fases do
processo de tombamento acima relacionadas devem ser fielmente observadas, para,
com isso, assegurar o contraditório e a ampla defesa, em estrita e necessária
obediência ao art. 5º, inc. LV, da Constituição Federal. ([7])
Caberá, por fim, recurso ao
Presidente da República contra a decisão que determinar o tombamento definitivo
do bem cultural, conforme reza o artigo único, do Decreto-lei nº 3.866, de 29
de novembro de 1.941, que revogou o art. 10, in fine, do Decreto-lei nº
25/37.
Não existe, entretanto, um prazo determinado
por lei para o término de um processo de tombamento, isso porque não raro são
realizados inúmeros estudos para instrução desse processo, e que demandam, por
isso, longo espaço de tempo para conclusão dos trabalhos.
6.5. A indenização nos tombamentos
O tombamento, conforme disséramos
acima, não gera transferência do bem ao Poder Público, nem tampouco indenização
ao proprietário, exceto quando causar-lhe prejuízos ([8]),
ou, ainda, quando as restrições impostas constituam efetiva interdição do uso da
propriedade.
Os atualizadores da obra de Hely
Lopes Meirelles ensinam que a indenização é cabível nos casos de tombamento,
quando
“as condições
impostas para a conservação do bem acarretam despesas extraordinárias para o
proprietário, ou resultam na interdição do uso do mesmo bem, ou prejudicam sua
normal utilização, suprimindo ou depreciando seu valor econômico.” ([9])
O tombamento, conforme é cediço
em direito, não eqüivale à desapropriação. Com todo efeito, tombamento e
desapropriação são atos absolutamente diversos, uma vez que o tombamento não
altera a propriedade do bem, e apenas declara seu caráter cultural, proibindo,
com isso, que tal bem seja destruído ou descaracterizado. De tal sorte, um bem
tombado não precisa ser desapropriado para ser declarado como de interesse
cultural, e, assim, não gera qualquer indenização ao seu proprietário.
6.6. A
lista oficial de bens tombados
O
Brasil, atualmente, possui dezenove monumentos culturais e naturais
considerados pela Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e
Cultura - UNESCO, como Patrimônio Mundial. A lista com tais bens que é
divulgada pelo IPHAN é a seguinte:
1.
Arquipélago de Fernando de Noronha, em Pernambuco;
2.
Atol das Rocas, do Rio Grande do Norte;
3.
Centro Histórico de Diamantina, em Minas Gerais;
4.
Centro Histórico de Goiás;
5.
Centro Histórico de Olinda, em Pernambuco;
6.
Centro Histórico de Salvador; na Bahia;
7.
Cidade de Goiás, em Goiás;
8.
Conjunto Arquitetônico e Urbanístico de Ouro Preto, em Minas Gerais;
9.
Conjunto Urbanístico, Arquitetônico e Paisagístico de Brasília, no Distrito
Federal;
10.
Complexo de áreas protegidas do Pantanal Matogrossense, em Mato Grosso e Mato
Grosso do Sul;
11.
Conjunto de vinte e cinco áreas de Mata Atlântica na divisa de São Paulo com o
Paraná;
12.
Costa do descobrimento no sul da Bahia, e norte do Espírito Santo, com mais de
15.700 edificações a serem protegidas;
13.
Parque Nacional da Chapada dos Veadeiros, em Goiás;
14.
Parque Nacional das Emas, em Goiás;
15.
Parque Nacional do Iguaçu, no Paraná;
16.
Parque Nacional do Jaú, no Amazonas;
17.
Remanescentes da Igreja de São Miguel das Missões Jesuíticas dos Guaranis, no
Rio Grande do Sul;
18.
Santuário do Bom Jesus de Matosinhos, em Minas Gerais;
19.
Sítios Arqueológicos de São Raimundo Nonato, no Parque Nacional Serra da
Capivara, no Piauí.
7. O incentivo fiscal
Existe, ainda,
um incentivo fiscal para proprietários de bens tombados, e para a prática de
atos protetivos do patrimônio cultural. Com todo efeito, no imposto sobre a
renda tanto de pessoa física quanto de pessoa jurídica pode ser deduzida uma
porcentagem das despesas realizadas para restaurar, preservar e conservar os
bens tombados pelo IPHAN, desde que exista a comprovação de que tais despesas
foram efetivamente realizadas, e que as obras tenham sido executadas. Além
disso, existem alguns municípios que concedem outros incentivos fiscais, como a
isenção o IPTU, por exemplo, para a conservação dos bens tombados.
Não é só.
A Lei nº 7.505,
de 2 de julho de 1.986, que dispõe sobre benefícios fiscais na área do imposto
de renda concedidos a operações de caráter cultural ou artístico, em seu art.
1º, reza que o “contribuinte do imposto de renda poderá abater
da renda bruta, ou deduzir como despesa operacional, o valor das doações, patrocínios
e investimentos, inclusive despesas e contribuições necessárias à sua
efetivação, realizada através ou a favor de pessoa jurídica de natureza
cultural, com ou sem fins lucrativos, cadastrada no Ministério da Cultura, na
forma desta lei.”
8. A ação
civil pública
A
ação cabível para proteção do meio ambiente cultural, conforme acima
demonstrado, é ação civil pública, conforme prevista pela Lei federal nº 7.347,
de 24 de julho de 1.985 – A Lei da Ação Civil Pública, que disciplina a ação
civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao
consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico,
turístico e paisagístico, e dá outras providências, e que foi modificada
pela Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1.990, pela Lei nº 8.884, de 11 de
junho de 1.994, e pela Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2.001.
Com
todo efeito, o meio processual adequado para questões atinentes ao patrimônio
cultural, é a ação civil pública, e a legitimidade para propô-la é conferida ao
d. representante do Ministério Público, à União, aos Estados, aos Municípios,
às autarquias, às empresas públicas, à fundações, às sociedades de economia
mista, e às associações constituídas há mais de um ano.
Tal
ação poderá ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de
obrigação de fazer ou não fazer. A condenação em dinheiro deve sempre reverter
a um fundo gerido por um Conselho
Federal ou por Conselhos Estaduais, sendo seus recursos destinados à
reconstituição dos bens lesados, conforme preceitua expressamente o art. 13, da
Lei nº 7.347/85.
No
Brasil, no âmbito civil, a ação civil pública é, portanto, o remédio mais
apropriado para solucionar os conflitos envolvendo o meio ambiente cultural,
sem prejuízo, entretanto, da ação popular, conforme reza expressamente o
art. 1º, caput, da Lei federal nº
7.347/85.
9. A ação
popular constitucional
Outro
remédio judicial de proteção do meio ambiente cultural é a ação popular,
conforme prevista pela Lei federal nº 4.717, de 29 de junho de
1.965, que foi recepcionada pela Constituição Federal
de 1.988, em seu art. 5º, inc. LXXIII. Referida lei teve a redação
alterada pela Lei nº 6.014, de 27 de dezembro de 1.973, e pela Lei nº
6.513, de 20 de dezembro de 1.977.
Qualquer
cidadão é parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade
de atos lesivos ao patrimônio público, conforme reza o art. 1º, da Lei
nº 4.717/65. Consideram-se patrimônio público, para os efeitos da lei, os bens
e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico,
conforme reza o § 1º, do art. 1º, da indigitada lei, com a redação que lhe foi
dada pela Lei nº 6.513/77.
O sujeito
passivo da ação popular são as pessoas públicas ou privadas e as entidades
referidas no art. 1º, da Lei nº 4.717, assim como as autoridades, funcionários
ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o
ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e os
beneficiários diretos de tal ato.
10. A
sanção pecuniária
A
sanção pecuniária em matéria ambiental, aí incluído o patrimônio cultural, tem
caráter mais preventivo do que punitivo. As hipóteses ensejadoras de aplicação
de multa aos infratores do meio ambiente cultural estão expressamente previstas
pelo Decreto-lei nº 25/37, e são elas: a) ausência de registro da transferência
de bens tombados, cf. art. 13, § 1º; b) tentativa, pelo proprietário, de
exportação de coisa tombada, cf. art. 15, § 1º; c) falta de comunicação, pelo
proprietário, de extravio ou furto de qualquer bem tombado, cf. art. 16; d)
destruição, demolição ou mutilação de bens tombados, ou a reparação, pintura,
ou restauração de bens tombados, sem prévia autorização, cf. art. 17; e)
ausência de comunicação à autoridade competente da ausência de recursos para a
conservação e reparação do bem tombado, cf. art. 19; f) criação de obstáculos à
inspeção do bem tombado pela autoridade competente, cf. art. 20; g) falta de
observância ao direito de preferência da União, dos Estados e dos Municípios na
alienação onerosa de bens tombados, cf. art. 22, e seus parágrafos; h) ausência
de apresentação pelos agentes de leilões de registro do órgão competente no
qual conste a relação das antigüidades, obras de arte, manuscritos e livros
antigos, cf. art. 27, e i) venda de antigüidades, obras de arte, manuscritos e
livros antigos, com ausência de autenticação pelo órgão competente, cf. art.
28.
Outras
hipóteses nas quais pode ser aplicada a penalidade de multa por conduta lesiva
ao patrimônio cultural estão previstas no Decreto federal nº 3.179, de 21 de
setembro de 1.999, que dispõe sobre a especificação das sanções aplicáveis às
condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências. Com
todo efeito, as sanções aplicáveis às infrações contra o ordenamento urbano e o
patrimônio cultural, são as seguintes: a) destruição, inutilização ou
deterioração de bem especialmente protegido ou de arquivo, registro, museu,
biblioteca, pinacoteca, instalação científica ou similar, cf. art. 49; b)
alteração do aspectro ou estrutura de edificação ou local especialmente
protegido por lei, ato administrativo, ou decisão judicial, em razão de seu
valor paisagístico, ecológico, turístico, artístico, histórico, cultural,
religioso, arqueológico, etnográfico ou monumental, sem autorização da autoridade
competente, ou em desacordo com a concedida, cf. art. 50; c) promoção de
construção em solo não edificável, ou no seu entorno, assim considerado em
razão de seu valor paisagístico, ecológico, turístico, artístico, histórico,
cultural, religioso, arqueológico, etnográfico ou monumental, sem autorização
da autoridade competente, ou em desacordo com a concedida, cf. art. 51; e d)
pichar, grafitar, ou por qualquer outro meio conspurcar edificação ou monumento
ou coisa tombada, em virtude de seu valor artístico, arqueológico ou histórico,
cf. art. 52, parágrafo único.
11. As
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP
A
Lei federal nº 9.790, de 23 de março de 1.999, dispõe, de forma inovadora,
sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito
privado, sem fins lucrativos, como organizações da sociedade civil de interesse
público, desde logo designadas pela sigla OSCIP,
institui e disciplina o termo de parceria, e dá outras providências.
A organização da sociedade civil de
interesse público, conforme se lê do texto legal, constitui uma qualificação
concedida às associações ou fundações, sem fins lucrativos, cujos objetivos sociais tenham pelo menos
uma das finalidades sociais arroladas no art. 3º, da Lei nº 9.790/99. Dentre tais objetivos, está prevista
expressamente, no inc. II, do citado dispositivo, a promoção da cultura,
defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico.
Com todo efeito, a entidade que possuir
entre suas finalidades a promoção da cultura, defesa e conservação do
patrimônio histórico e artístico, desde que atendidos os demais requisitos da
indigitada Lei nº 9.790/99, pode perfeitamente ser qualificada como organização
da sociedade civil de interesse público.
12. Os crimes contra o patrimônio cultural
Os crimes contra o patrimônio cultural estão
previstos pela Lei federal nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1.998, que é a Lei
dos Crimes Ambientais, em seus arts. 62 a 65; no Decreto-lei nº 2.848,
de 7 de dezembro de 1.940, que é o Código Penal, arts. 165 e 166, e, por fim,
na Lei federal nº 3.924, de 26 de julho de 1.961, art. 5º.
O art. 62 reza que é crime destruir,
inutilizar ou deteriorar bem especialmente protegido por lei, ato
administrativo, ou decisão judicial, ou arquivo, registro, museu, biblioteca,
pinacoteca, instalação científica ou similar. A pena é de reclusão, de um a
três anos, e multa conforme prevista no Decreto nº
3.179/99.
O parágrafo único do artigo prevê a hipótese
culposa, na qual a pena passa a ser de seis meses a um ano de detenção, sem
prejuízo da multa.
O art. 63 prevê o crime de alteração do
aspectro ou estrutura de edificação ou local especialmente protegido, em razão
de seu valor paisagístico, ecológico, turístico, artístico, histórico,
cultural, religioso, arqueológico, etnográfico, ou monumental, sem autorização
da autoridade competente, ou em desacordo com a concedida. A pena é de reclusão
é um a três anos, e multa.
Para esse tipo criminal, constitui elemento normativo do
tipo a ausência de autorização da autoridade competente, ou a prática do
tipo penal em desacordo com a autorização concedida. Ou seja, para configurar o
tipo penal previsto em tal dispositivo, é conditio sine qua non a
ausência de autorização da autoridade competente, ou a prática em desacordo com
a concedida.
O art.
64, por sua vez, preceitua que constitui crime ambiental a promoção de
construção em solo não edificável, ou no seu entorno, assim considerado em
razão de seu valor paisagístico, ecológico, artístico, turístico, histórico,
cultural, religioso, arqueológico, etnográfico ou monumental, sem autorização
da autoridade competente ou em desacordo com a concedida. A pena prevista é de
detenção, de 6 (seis) meses a 1 (um) ano, e multa nos termos do Decreto nº
3.179/99.
Mais uma vez constitui elemento normativo do tipo a ausência de autorização da autoridade competente, ou a realização de construção em desacordo com a autorização concedida. Dentro das hipóteses de proibição de construção em solo ou em seu entorno, está aquela prevista no supracitado art. 18, do Decreto-lei nº 25/37, ao rezar que o imóvel tombado deve sempre permanecer visível, e, dessa forma, são proibidas quaisquer construções de modo que impeçam ou reduzam a visibilidade desses imóveis.
O art. 65, parágrafo único, por fim, reza que é crime ambiental pichar, grafitar, ou por qualquer outro meio conspurcar monumento ou coisa tombada em virtude de seu valor artístico, arqueológico ou histórico. A pena é de seis meses a um ano de detenção, e multa.
Lê-se do dispositivo que não é só a
pichação que constitui crime, a grafitagem também está expressamente incluída
no dispositivo, e, dessa forma, é crime, punível com a pena de detenção.
Observe-se, ainda, que qualquer outra forma de conspurcação de monumento ou
bem tombado constitui crime.
O Decreto-lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1.940, que é o Código Penal, prevê dois crimes que podem ser praticados contra o patrimônio cultural.
O primeiro deles é o de dano em coisa de valor artístico, arqueológico ou histórico, previsto no art. 165, do Código Penal, ao rezar que constitui crime destruir, inutilizar ou deteriorar coisa tombada pela autoridade competente em virtude de valor artístico, arqueológico ou histórico. A pena é de detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa. O sujeito ativo de tal crime pode ser qualquer pessoa, inclusive o proprietário do bem tombado. É elemento subjetivo do tipo a consciência de que o bem seja tombado. A tentativa é admissível.
O art. 166, do Código Penal, por sua vez, cuida do crime de alteração de local especialmente protegido, ao rezar que é crime alterar, sem licença da autoridade competente, o aspecto de local especialmente protegido por lei. A pena é de detenção, de 1 (um) mês a 1 (um) ano, ou multa. O sujeito ativo do crime pode ser qualquer pessoa, inclusive o proprietário. A ausência de licença da autoridade competente é elemento normativo do tipo, ou seja, se houver licença, não existe o crime. A tentativa é admissível.
A Lei federal nº 3.924, de 26 de julho de 1.961, que dispõe sobre os monumentos arqueológicos e pré-históricos, também prevê uma hipótese criminosa contra o patrimônio cultural. Trata-se do crime previsto no art. 5º, de referida lei, ao rezar que qualquer ato que importe na destruição ou mutilação dos monumentos a que se refere o art. 2º da Lei, será considerado crime contra o Patrimônio Nacional e, como tal, punível de acordo com o disposto nas leis penais.
Os monumentos arqueológicos ou pré-históricos elencados no citado art. 2º, da lei, são os seguintes: “a) as jazidas de qualquer natureza, origem ou finalidade, que representem testemunhos da cultura dos paleoameríndios do Brasil, tais como sambaquis, montes artificiais ou tesos, poços sepulcrais, jazigos, aterrados, estearias e quaisquer outras não especificadas aqui, mas de significado idêntico, a juízo da autoridade competente; b) os sítios nos quais se encontram vestígios positivos de ocupação pelos paleoameríndios, tais como grutas, lapas e abrigos sob rocha; c) os sítios identificados como cemitérios, sepulturas ou locais de pouso prolongado ou de aldeamento, "estações" e "cerâmicos", nos quais se encontrem vestígios humanos de interesse arqueológico ou paleoetnográfico; d) as inscrições rupestres ou locais como sulcos de polimentos de utensílios e outros vestígios de atividade de paleoameríndios.”
Esses
são, de tal sorte, os crimes previstos contra o patrimônio cultural.
[2] atualizado por Nagib Slaibi Filho e Geraldo Magela Alves, 18ª ed. Forense, RJ, 2.001, p. 820/1, com grifos originais.
[3]
in Direito administrativo, 12ª ed. Atlas, SP, 2.000, p. 131.
[4] In Direito administrativo brasileiro, 25ª ed. Malheiros, SP, 2.000, p. 524, com grifo original.
[5] Sobre o
tema, já decidiu o e. TRF-4ª Região, AC 0018.710, rel. Juiz Vladimir Freitas,
j. em 12/11/1.992.
[6] in ob. cit., p. 525 e 528.
[7] Nesse sentido, decidiu recentemente o e. TJMG, em Apelação Cível nº 1.0000.00.333891-0/000, 2ª Câmara Cível, rel. Des. Francisco Figueiredo, publ. in DOE de 10/10/03.
[8] Nesse sentido, cite-se novamente a recente decisão do e. TJMG supracitada.
[9] In ob. cit., p. 528.