O MEIO AMBIENTE ARTIFICIAL

Gina Copola

(maio de 2.004)

1. Breve introdução ao tema

O meio ambiente artificial, também chamado construído, é constituído por aquelas construções que não compõem o meio ambiente natural, mas, sim, por construções realizadas exclusivamente por ação do homem.

O meio ambiente artificial também merece proteção legal, e sobretudo constitucional, é o que se denota pela simples leitura de alguns dispositivos da Lei Maior, que serão analisados mais detidamente a seguir.

A principal forma de meio ambiente artificial é o ambiente urbano, e que será aqui enfocado. Tal forma de meio ambiente artificial é disciplinada pelo Direito Urbanístico, que constitui ramo próprio do direito público, e que teve seu desenvolvimento a partir do momento que as cidades começaram a crescer.

2. O Direito Urbanístico: natureza e conceito

O Direito Urbanístico possui a natureza jurídica de ramo próprio e autônomo do direito público, com feições próprias e especiais, porém, com a adição de diversas informações e conceitos provenientes de outros ramos do direito já amplamente conhecidos no mundo jurídico, notadamente do Direito Administrativo. Esse ramo do direito visa à ordenação das cidades e a prática da política de desenvolvimento urbano, conforme previsto nos arts. 182 e 183, da Constituição Federal.

José Afonso da Silva assim conceituara Direito Urbanístico:

“ramo do direito público que tem por objetivo expor, interpretar e sistematizar as normas e princípios disciplinadores dos espaços habitáveis.” ([1])

O Direito Urbanístico pode ser conceituado, de forma singela, como a parte do direito público que regula os espaços habitáveis, em especial o ambiente urbano, e seu uso e ocupação, através de suas regras e princípios próprios.

3. Competência para legislar sobre o meio ambiente construído

A competência para legislar sobre a defesa do solo e dos recursos naturais é concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal, conforme se lê do art. 24, inc. VI, da Constituição Federal.

É da União a competência para legislar sobre planos nacionais e regionais de ordenação do território, conforme preceitua o art. 21, inc. IX, da Constituição Federal; e sobre diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transporte urbano, conforme se lê da CF, art. 21, inc. XX.

É competência dos Estados, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, conforme reza o art. 25, § 3º, da Constituição Federal.

Aos Municípios cabe suplementar a legislação federal e estadual no que couber, conforme o disposto no art. 30, inc. II, da Constituição Federal. Compete, também, aos Municípios, legislar sobre assuntos de interesse local, conforme reza o art. 30, inc. I, da Magna Carta.

Compete aos Municípios, sobretudo, promover o ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, conforme reza o art. 30, inc. VIII, da Constituição Federal.

O art. 182, da Carta Magna, pontifica que a política de desenvolvimento urbano é executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei. Tal dispositivo foi regulamentado pela Lei federal nº 10.257, de 10 de julho de 2.001 – o Estatuto da Cidade.

4. Uso e ocupação do solo urbano. O zoneamento urbano.

O uso e a ocupação do solo urbano, conforme acima dito, constitui matéria de competência privativa do Município, sendo que, é imperioso observar, a lei instituidora do uso e ocupação do solo urbano deverá dispor, também, sobre o zoneamento urbano.

O zoneamento urbano que atualmente constitui um dos principais institutos de planejamento urbanístico, é a repartição do solo urbano segundo a sua destinação de uso e ocupação, considerando-se, ainda, suas características arquitetônicas, e estabelecendo-se, para tanto, quais são as áreas residenciais, comerciais e industriais, e suas subdivisões.

No dizer de José Afonso da Silva,

“o zoneamento pode ser entendido como um procedimento urbanístico destinado a fixar os usos adequados para as diversas áreas do solo municipal.” ([2] )

O zoneamento urbano, conforme é cediço em direito, é sempre realizado mediante lei específica do Município, acompanhada de anexos, que são mapas com as diversas zonas com seus respectivos usos. Tal lei pode ser regulamentada por decreto municipal.

5. O meio ambiente urbano: o solo urbano e seu parcelamento urbanístico

O solo urbano é assim classificado conforme os planos urbanísticos elaborados, e conforme as normas específicas existentes. Com todo efeito, o solo é urbano quando ordenado para atender finalidade urbanística, e conforme o disposto na Constituição Federal, em seu art. 182, caput, e § 2º. A Lei federal nº 6.766, de 19 de dezembro de 1.979, modificada pela Lei federal nº 9.785, de 29 de janeiro de 1.999, dispõe sobre o parcelamento do solo urbano, e dá outras providências.

O art. 1º reza que o parcelamento do solo urbano será regido pela Lei nº 6.766/79, e o art. 2º pontifica que o parcelamento poderá ser realizado mediante loteamento ou desembramento, sempre observadas as legislações estaduais e municipais pertinentes. Observe-se, porém, que o loteamento já fora previsto e regulado pelo Decreto-lei federal nº 271, de 28 de fevereiro de 1.967.

Loteamento é a subdivisão da gleba em lotes destinados a edificação, com aberturas de vias de circulação e de logradouros públicos, conforme preceitua o art. 2º, § 1º, da Lei nº 6.766/79.

Desmembramento, por sua vez, é a subdivisão da gleba em lotes destinados à edificação, com aproveitamento do sistema viário existente, conforme se lê do art. 2º, § 2º, da Lei nº 6.766/79.

A basilar diferença entre loteamento e desmembramento, de tal sorte, é que no primeiro há a abertura de vias e logradouros, enquanto no segundo não ocorre tal abertura, mas somente um aproveitamento das vias e logradouros já existentes.

O art. 3º reza que somente será admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas urbanas, de expansão urbana ou de urbanização específica, assim definidas pelo plano diretor, ou conforme aprovadas por lei municipal. O plano diretor, que é o conjunto de normas urbanísticas de determinada cidade, constitui um dos mais importantes instrumentos utilizados para viabilizar a política urbana, conforme consta do art. 4º, da Lei nº 10.257/01.

Os loteamentos que não observarem estritamente aos termos da Lei federal nº 6.766/79 são considerados loteamentos ilegais, que são classificados em clandestinos ou irregulares. Os loteamentos clandestinos são aqueles construídos sem prévia aprovação pela Prefeitura Municipal, e os irregulares, apesar de aprovados pela Prefeitura, são construídos sem a observância do plano previamente aprovado.

6. A propriedade urbana e sua função social

A política de desenvolvimento urbano está disciplinada pelos arts. 182 e 183, da Constituição Federal, e tem por objetivo, conforme se lê do caput, do art. 182, constitucional, “ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.” (Grifamos)

Observa-se, portanto, que o objetivo primordial da política de desenvolvimento urbano é a função social da propriedade urbana, que, por sua vez, está expressamente prevista pelo art. 182, § 2º, da Constituição Federal, que reafirmou o disposto expressamente no art. 5º, inc. XXIII, da Lei Maior, que, por sua vez, reza que a propriedade deve sempre atender a sua função social.

Reza o indigitado e relevante art. 182, § 2º, da Carta Magna, que a propriedade urbana atende sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

O plano diretor, conforme acima dito, constitui um dos mais importantes instrumentos utilizados para viabilizar a política urbana. É o plano diretor que conduz e norteia o ordenamento urbano e suas construções.

O saudoso Hely Lopes Meirelles assim definira plano diretor:

“O Plano Diretor ou Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado, como modernamente se diz, é o conjunto de normas legais e diretrizes técnicas para o desenvolvimento global e constante do Município, sob os aspectos físico, social, econômico e administrativo, desejado pela comunidade local. Deve ser a expressão de aspirações dos munícipes quanto ao progresso do território municipal no seu conjunto cidade-campo. É o instrumento técnico-legal definidor dos objetivos de cada Municipalidade e, por isso mesmo, com supremacia sobre os outros, para orientar toda atividade da Administração e dos administrados nas realizações públicas e particulares que interessem ou afetem a coletividade.” ([3])

De tal sorte, a propriedade urbana atende sua função social quando lhe é dada a utilização e o aproveitamento adequados e previamente previstos no plano diretor aprovado pelo Município.

A elaboração do plano diretor é de competência do Executivo Municipal, por intermédio dos órgãos de planejamento da Prefeitura, e deve sempre ser aprovado por lei. São objetivos do plano diretor, dentre outros: promover a ordenação dos espaços habitáveis; ordenar a construção de casas populares; o saneamento; o zoneamento; o arruamento; os loteamentos; os desmembramentos; e a construção de vias expressas

7. Das limitações à propriedade urbana impostas pela Constituição Federal

Reza o art. 182, § 4º, da Constituição Federal, que o Poder Público Municipal, mediante lei específica, poderá exigir que o proprietário promova o adequado aproveitamento de solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, sob pena de determinar, sucessivamente: a) parcelamento ou edificação compulsórios; b) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo, e, por fim, c) a desapropriação.

O proprietário, conforme se lê do dispositivo constitucional, que não cumprir as exigências municipais de promover o adequado aproveitamento da propriedade urbana, pode sofrer as penalidades previstas pela Constituição Federal, que constituem verdadeiros instrumentos de intervenção urbanística.

Resta imperioso ressaltar que as penalidades previstas pelo art. 182, § 4º, da CF/88, não podem ser aplicadas cumulativamente, ou seja, as penalidades previstas em tal dispositivo constitucional só podem ser aplicadas uma de cada vez.. Além disso, a palavra sucessivamente constante do dispositivo indica uma ordem de aplicação das penalidades, começando-se pelo parcelamento ou edificação compulsórios, depois aplicando-se o IPTU progressivo, até a última e extrema penalidade prevista, que é a desapropriação.

Além disso, cada Município deve editar sua lei específica que defina qual área ou região está sujeita à aplicação das penalidades previstas pelo indigitado art. 182, § 4º, da Carta Federal. E, ainda, a imposição da penalidade ao proprietário do imóvel é realizada sempre através de decreto a ser expedido pelo Prefeito Municipal.

O Município tem o dever e não a faculdade de regularizar o uso, no parcelamento e na ocupação do solo, para, com isso, assegurar os padrões urbanísticos. Nesse exato sentido, já decidiu recentemente o e. Superior Tribunal de Justiça, em Recurso Especial nº 448.216/SP, 1ª Turma, rel. Min. Luiz Fux, publicado in DJ de 17/11/2.003.

O parcelamento do solo urbano, conforme se viu acima, é disciplinado pela Lei federal nº 6.766/79, modificada pela Lei federal nº 9.785/99, e poderá ser realizado mediante loteamento ou desmembramento, já acima conceituados. Nesta hipótese, são impostas algumas limitações na propriedade urbana, através de diretrizes que devem ser estritamente seguidas pelo proprietário parcelador.

A edificação compulsória, por sua vez, é a determinação ao proprietário que realize construção em seu solo não edificado, com a finalidade de que a propriedade atenda a sua função social. Dessa forma, se a área é residencial, o proprietário deve, conforme determinação do Poder Público, realizar construção de residência no solo urbano ainda não edificado.

Conforme nos ensinou Celso Ribeiro Bastos ([4]), cabe ao proprietário escolher qual das duas formas de penalidade - parcelamento ou edificação - lhe seja aplicada, desde que, obviamente, a propriedade comporte tal escolha.

O imposto sobre a propriedade predial e territorial - IPTU, progressivo no tempo é aquele em que a cada ano o imposto passa a ter uma alíquota maior, onerando cada vez mais aquela propriedade não edificada, e que não atende sua função social. Tal imposição, todavia, não pode ter efeito de confiscar o bem, já que nenhum tributo pode ser utilizado com efeito de confisco, conforme reza expressamente o art. 150, inc. IV, da Constituição Federal.

E, por fim, a desapropriação é a medida extrema prevista no art. 182, § 4º, da CF/88, e é aquela a ser paga mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas. A desapropriação em comento, pode ser denominada como desapropriação-sanção, e é a utilizada estritamente como instrumento da política urbana, e, assim, difere da forma tradicional de desapropriação, na qual existe a indenização justa, prévia, e em dinheiro.

8. O Estatuto da Cidade

O Estatuto da Cidade instituído pela Lei federal nº 10.257, de 10 de julho de 2.001, “regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências”. Tal diploma contém relevantes inovações em termos de administração pública urbana, sempre observando a atual preocupação mundial com a questão do meio ambiente equilibrado, e com a imperiosa necessidade de cidades sustentáveis.

A falta de aplicação desse diploma e de seus imprescindíveis instrumentos pode causar danos irreparáveis na política urbana, como é o caso do Município mineiro de Ouro Preto, que é uma cidade histórica e tombada pelo patrimônio histórico, e que atualmente está sofrendo as duras conseqüências da ausência de um plano diretor, e de uma administração urbana eficaz.

O relevante art. 4º, da Lei nº 10.257/01 – a nosso ver, o mais importante de toda a lei – cuida dos instrumentos da política urbana, que são: a) planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social (inc. I); b) planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões (inc. II); c) planejamento municipal (inc. III); d) institutos tributários e financeiros (inc. IV); e) institutos jurídicos e políticos (inc. V), e f) estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) (inc. VI).

A nosso ver, o instrumento mais importante previsto no art. 4º, da Lei nº 10.257/01, é o Plano Diretor, já acima conceituado.

Outros relevantes e imprescindíveis institutos da política urbana são: a) o Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA), e b) o Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança (EIV), ambos previstos no inc. VI, do art. 4º, da Lei nº 10.257/01.

O Estudo Prévio de Impacto Ambiental – EIA – é exigível para toda obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, conforme reza expressamente o art. 225, inc. IV, da Constituição Federal. Tal instrumento será analisado em capítulo apropriado desta obra.

O Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança – EIV, por sua vez, está disciplinado pelos arts. 36 a 38, do Estatuto da Cidade.

O art. 36, do Estatuto da Cidade, reza que a definição dos empreendimentos e atividades privados ou públicos em área urbana que dependerão de elaboração de EIV, para obter as licenças ou autorizações de construção, ampliação ou funcionamento, deverá ser realizada por lei municipal.

O necessário art. 37, por sua vez, elenca as principais questões que devem, obrigatoriamente, constar do EIV. O elenco não é taxativo, uma vez que admite outras questões que podem constar do EIV. É a ilação que se retira ao ler a expressão “no mínimo” ali inserta.

E, por fim, o art. 38 deixa claro que a elaboração do EIV não substitui a elaboração do EIA, requeridas nos termos da legislação ambiental.

Os demais instrumentos previstos no indigitado art. 4º, do Estatuto da Cidade, também apresentam relevância, e devem sempre ser observados no plano municipal.

9. O direito de construir e o solo criado

O direito de construir está expressamente previsto pelo Código Civil, instituído pela Lei federal nº 10.406, de 10 de janeiro de 2.002, em seus arts. 1.299 a 1.313. Conforme se lê de tais dispositivos, é conferido ao proprietário a faculdade, e não a obrigação de construir.

Com todo efeito, reza o art. 1.299, do Código Civil, que o proprietário pode levantar em seu terreno as construções que lhe aprouver. Dessa forma, a lei substantiva civil em nenhum momento exige que proprietário construa edifício em seu terreno, mas apenas faculta-lhe tal direito.

A Constituição Federal, a seu turno, preceitua, no indigitado art. 182, § 4º, que o Poder Público Municipal, poderá exigir, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, que o proprietário promova o adequado aproveitamento de solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, sob pena de aplicação das penalidades previstas naquele dispositivo, dentre elas a desapropriação.

Em análise superficial, pode-se concluir de forma equivocada que as disposições do Código Civil e da Constituição Federal se contradizem. Tal ilação, entretanto, não é correta, uma vez que os dois diplomas dispõem sobre âmbitos diversos. Conforme ensina-nos José Afonso da Silva, o direito civil não disciplina a propriedade, mas tão-somente regula as relações civis a ela pertinentes. ([5])

Conclui-se, de tal sorte, que as disposições do Código Civil valem somente para as relações civis, e a Constituição Federal, por outro lado, cuida do regime jurídico da propriedade, e sua função social, além de discipliná-la como direito e garantia fundamental, em seu art. 5º, incs. XXII e XXIII.

Outro importante instituto que deve ser aqui lembrado é o referente ao solo criado. Conforme nos ensina Toshio Mukai, o Estatuto da Cidade institucionalizou o chamado solo criado, que é a outorga onerosa do direito de construir ([6]).

O referido instituto, conforme é sabido, foi previsto pelo art. 28 e seguintes, do Estatuto da Cidade, e constitui na possibilidade de fixação, através do plano diretor, de áreas nas quais o direito de construir poderá ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário.

Perfilhamos do entendimento de Toshio Mukai, no sentido de que o instituto é perfeitamente constitucional, uma vez que a contrapartida pela outorga onerosa do direito de construir não se constitui em tributo, mas, sim, em obrigação de dar, criada, de forma legítima, pelo Estatuto da Cidade ([7]).

Diante de tais considerações, e em razão das feições que as cidades têm tomado, é forçoso concluir que o meio ambiente artificial, cada vez mais, apresenta grande relevância para nossos estudos, sobretudo em razão de seus institutos próprios e inovadores.

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[1] In Direito Urbanístico Brasileiro, 2ª ed. Malheiros, SP, 1.995, p. 42, com grifos originais.

[2] In ob. cit., p. 216, com grifos originais.

[3] In Direito de Construir, 6ª ed. Malheiros, SP, 1.994, p. 96, com grifos originais.

[4] In Comentários à Constituição do Brasil, ed. Saraiva, SP, 1.990, vol. 7, p. 224.

[5] In ob. cit., p. 63.

[6] In Fórum de Direito urbano e ambiental, ed. Fórum, BH, jan. e fev./03, p. 626.

[7] In ob. cit., p. 628.